Declive occidental y persistencia del pacto neocolonial
La firma del acuerdo entre el Mercosur y la Unión Europea se produce en un contexto de transición hegemónica global y profundas asimetrías entre ambas regiones. Lejos de constituir un pacto equilibrado, consolida un patrón histórico de intercambio desigual que refuerza la especialización primaria de América del Sur y la primacía industrial europea.
Introducción
El 17 de enero pasado se firmó, en la ciudad de Asunción, un Acuerdo de Asociación Estratégica entre el Mercosur y la Unión Europea (UE). El acuerdo se negoció durante tres décadas. Al momento del cierre de este artículo, lo han ratificado los Congresos de Argentina, Brasil y Uruguay, el Senado de Paraguay, y la Unión Europea ha definido su aplicación provisional, soslayando una presentación de su propio Parlamento ante el Tribunal de Justicia del bloque.
Durante los años en los cuales tuvo lugar la negociación, si bien con avances, interrupciones y retrocesos, el mundo sufrió transformaciones importantes: cambios geopolíticos, en las instituciones multilaterales (particularmente la Organización Mundial de Comercio —OMC—), en los centros de acumulación económica, y en las relaciones interestatales, entre otros. Hoy, al momento de su firma, nos encontramos en una transición hegemónica que nos llevará sin dudas a un mundo posoccidental.
Es preciso destacar que en aquellas tres décadas hubo, sin embargo, una constante: la asimetría estructural entre ambas partes de la negociación. Asimetrías de desarrollo, productivas, tecnológicas, de capacidades públicas, de poder normativo global, entre otras. Se trata, pues, del primer acuerdo profundamente asimétrico, a gran escala, que el Mercosur firma desde su creación en 1991.
La negociación: ¿acuerdo simétrico entre partes asimétricas?
La relación entre ambos bloques es estructuralmente asimétrica. En el caso del Mercosur, entre 2021 y 2024 el comercio con la UE representó en promedio el 13,2 % de sus exportaciones y el 16,3 % de sus importaciones. En el caso de la UE, sin embargo, entre 2021 y 2024 el comercio con el Mercosur representó en promedio el 0,8 % de sus exportaciones y el 0,9 % de sus importaciones. La relevancia relativa del comercio intra bloque para cada parte es asimétrica; también el impacto de la apertura.
En el caso de la República Argentina, concretamente, entre 2021 y 2024 el comercio con la Unión Europea representó en promedio el 11,5 % de nuestras exportaciones (concentradas en los complejos sojero, cerealero y cárnico) y el 14,4 % de nuestras importaciones (correspondientes en un 99,6 % a productos industriales). El saldo comercial fue negativo en todos estos años, excepto en 2021. Es decir que Argentina importa más de lo que exporta a la Unión Europea. Esta asimetría en el patrón comercial (cuantitativa y cualitativa) no es una novedad y se ve reforzada por las demás asimetrías señaladas.
La negociación comenzó en un contexto muy diferente al actual, y convivió durante una década con aquella que pretendía culminar en la conformación de un área de libre comercio hemisférica (ALCA), constituyendo una respuesta europea al escenario planteado por EE. UU. Una disputa entre potencias en nuestra geografía; una más en la larga historia de los intentos de establecer fronteras imperiales, materiales y/o simbólicas, en este territorio.
Encontramos en la negociación otra constante: la negativa de la UE a reconocer las importantes asimetrías entre las partes, otorgando un real trato especial y diferenciado al Mercosur. Hasta diciembre de 2015, la República Argentina sostuvo que no presentaría su oferta a menos que un conjunto de principios relativos a aquella cuestión, propuestos por nuestro país, fueran aceptados (salvaguardias específicas, cláusula de industria naciente, entre otros). Nunca sucedió. Y el gobierno de Mauricio Macri abandonó esos principios en la mesa de negociación.
Lo acordado
Un primer acuerdo en principio fue alcanzado en 2019. En aquel momento se esbozaron diversas explicaciones acerca de por qué se había logrado un consenso sobre lo sustantivo de la negociación; entre ellas se destacaban razones fundamentalmente geopolíticas. Nos encontrábamos en el primer mandato de Donald Trump y la UE se presentaba al mundo como la defensora del multilateralismo y del comercio según las reglas. Sin embargo, desde nuestra perspectiva y sin negar aquel contexto, la respuesta es mucho más simple: se pudo alcanzar un acuerdo porque, entre otras cuestiones, había en la República Argentina un gobierno, el de Mauricio Macri, que cruzó todas las llamadas líneas rojas, haciendo concesiones en un gran número de temas que habían sido no negociables en el pasado, hasta diciembre de 2015.
A aquel acuerdo le siguió una renegociación, impulsada especialmente por Brasil. Este país, ya con Lula da Silva en el gobierno, se negó a aceptar tanto ciertas concesiones negociadas por el gobierno anterior, como nuevas condiciones introducidas por la Unión Europea. El texto que acaba de ratificar el Congreso nacional terminó de ser negociado, en el caso de Argentina, por el gobierno de Javier Milei. Durante el primer año de su gestión, la conducción del área económica de la Cancillería argentina había señalado en reuniones públicas que esta firma era una de sus prioridades, en un camino de apertura más amplio, como demostró la deriva aperturista posterior y actualmente en curso.
El gobierno de Javier Milei no solo aceptó lo negociado por Mauricio Macri, sino que llevó a su punto más frágil la relación estratégica con Brasil, pivote de cualquier negociación que tenga como objetivo la consolidación de un bloque más sólido en América del Sur.
El gobierno de Javier Milei no solo aceptó lo negociado por Mauricio Macri, sino que llevó a su punto más frágil la relación estratégica con Brasil.
El acuerdo prevé la eliminación de aranceles aduaneros en más del 90 % del intercambio bilateral, conforme a un cronograma de desgravación acordado. Asimismo, el Mercosur, y por ende nuestro país como Estado parte, asume compromisos en temas como compras públicas, empresas públicas, propiedad intelectual y desarrollo sostenible, entre muchas otras cuestiones que hacen a la soberanía regulatoria y que constituyen instrumentos clave para un proyecto de desarrollo nacional. Mencionaremos algunos de estos compromisos a modo de ejemplo:
— Derechos de exportación: Argentina se compromete a que, a partir del tercer año desde la entrada en vigor del acuerdo, no aplicará derechos a la exportación a los productos enviados a la UE. Este compromiso tiene dos flexibilidades. Por un lado, algunas cadenas (como la de la soja, hidrocarburos, corcho, papel y chatarra) han sido exceptuados del compromiso de eliminación total, previendo topes máximos específicos para cada cadena productiva. Por otro lado, en circunstancias excepcionales que impliquen serios desbalances fiscales, se podrían establecer temporalmente derechos de exportación bajo rigurosas condiciones y “si ello fuera estrictamente necesario”.
— Compras públicas: el Mercosur y la UE se obligan a ofrecer a los proveedores y a los bienes y servicios de la contraparte un trato no menos favorable al otorgado a los bienes, servicios y proveedores nacionales, en las compras públicas.
— Empresas públicas: las partes se comprometen a operar bajo consideraciones comerciales (de mercado) en las compras de bienes y servicios por parte de las empresas públicas, anulando la función social que también pueden tener estas empresas.
— Servicios o establecimiento: en los sectores que se liberalizan, no se podrán establecer limitaciones al número de proveedores de servicios o empresas (cuotas, monopolios, derechos exclusivos, etc.), ni limitaciones al valor total de las operaciones o la cantidad de operaciones o sobre la cantidad de la producción, ni limitaciones a la participación del capital extranjero, medidas de restricción o de exigencia de tipos específicos de entidades jurídicas para las empresas, ni tampoco limitaciones al número de personas físicas que se pueden emplear en un sector.
Sobre el impacto
El gobierno de Javier Milei no ha explicado en qué beneficia este acuerdo, en los términos en los que lo negoció y firmó, a la República Argentina. La defensa del mismo por parte del oficialismo se ha basado en una retórica ideologizada, sin evidencia o estudio de impacto alguno que la sustente.
El último estudio de impacto oficial conocido fue elaborado por la Cancillería argentina en 2013. Este documento daba cuenta de un efecto fuertemente reprimarizador sobre la economía del país, en detrimento de las ventas de productos industriales de mayor valor agregado y contenido tecnológico dirigidos puntualmente hacia los socios del Mercosur. Asimismo, mostraba que se acentuaría el patrón importador de manufacturas de origen industrial provenientes de la UE.
Señalamos a continuación algunos elementos para contribuir con esta reflexión:
— La UE triplica la presencia argentina en nuestro principal socio comercial, Brasil. Este dato remite nuevamente a la asimetría en el peso relativo de cada actor en esta negociación.
— Las exportaciones de la UE a Brasil están dominadas por las manufacturas de origen industrial (88 % del total); también lo están las exportaciones argentinas a dicho mercado (59 % del total).
— La UE tiene una fuerte presencia en Brasil en rubros clave para Argentina, como autopartes (25,8 %), medicamentos (50,4 %), plásticos (17,2 %) y productos químicos (14,8 %), lo que pone en agenda un escenario de competencia significativa ante una mayor apertura comercial. También se destacan algunos segmentos de molinería y preparados de legumbres, hortalizas y frutas.
Otras cuestiones relevantes que deben ser consideradas:
— Cuestión fiscal: el gobierno tiene que explicar cómo va a compensar el elevadísimo e inmediato costo fiscal de este acuerdo.
— Imprevisibilidad regulatoria en la Unión Europea: a lo largo de todo el proceso negociador y, específicamente, luego de cerrado el acuerdo, la UE ha modificado los términos de lo acordado a través de normas internas con efecto extraterritorial.
— Muchas de estas normas han exigido estándares (a modo de ejemplo, trazabilidad, sostenibilidad, mecanismos vinculados al carbono) que generan costos de adaptación que recaen de manera desigual sobre productores y cadenas de valor, funcionando como barreras de acceso. Se suma a esto la discusión permanente sobre nuevas salvaguardas para la agricultura del bloque europeo, que ha sido desde el comienzo de las negociaciones el más opositor al acuerdo. Esto pone seriamente en duda la previsibilidad en relación al real acceso al mercado europeo.
— La certeza acerca del cumplimiento de lo acordado se pone en duda, incluso, con elementos como el principio precautorio, incluido por la UE en el acuerdo, según el cual, sin evidencia científica y frente a un supuesto riesgo de degradación ambiental grave, las partes pueden interrumpir el acceso a su mercado de productos del Mercosur.
— Por último, si bien cada país y cada región tienen particularidades, es preciso considerar la experiencia internacional. Veinticinco años de evidencia basada en estudios sobre acuerdos asimétricos de este tipo firmados por otros países de América Latina y el Caribe (desde la firma del primero en 1994 en América del Norte), dan cuenta de escenarios diametralmente opuestos a las promesas iniciales.
Concentremos la atención en los acuerdos firmados con la Unión Europea. Estos han reproducido en América Latina un patrón de promesas sistemáticamente incumplidas. La promesa central de diversificación exportadora se reveló falsa : Colombia pasó de un superávit de 160 millones de dólares en 2014 a un déficit acumulado superior a los 14 mil millones de dólares en 2019-2020, manteniendo su dependencia de carbón, café, banano y petróleo. En Colombia, las exportaciones de lácteos europeos se dispararon —Holanda 349 %, República Checa 280 %, Italia 200 %— mientras los pequeños productores locales enfrentaban creciente vulnerabilidad ante la competencia de leche en polvo importada (6.400 toneladas en 2019, 6.800 en 2020). Perú y Ecuador mantuvieron el patrón primario-exportador: en 2019, 61 productos concentraban el 90 % de las exportaciones andinas, casi sin variación respecto a 2010. Chile, presentado como caso exitoso, no diversificó estructuralmente su matriz: si bien aumentó exportaciones lácteas a 260 millones de dólares en 2024, su concentración exportadora permanece similar a 1990. En Centroamérica, las exportaciones hacia la UE se duplicaron en una década, pero sostuvieron la dependencia de banano, café y productos agrícolas básicos sin valor agregado, mientras la región importa manufacturas, químicos y bienes de capital europeos.
Reflexiones finales: sobre la persistencia del pacto neocolonial en tiempos de declive occidental y libertarios recargados
La firma del acuerdo tiene lugar en un contexto marcado por la transición hegemónica, la crisis de la globalización neoliberal y del multilateralismo, un creciente proteccionismo y una competencia por recursos estratégicos urbi et orbi.
Estructuralmente hay un único ganador: la Unión Europea. El acuerdo le brinda un acceso preferencial a los mercados de los Estados partes del Mercosur, y le permite incidir en las definiciones de nuestros países sobre estándares regulatorios, orientación tecnológica, entre otras cuestiones, por sobre sus competidores estratégicos.
Estructuralmente hay un único ganador: la Unión Europea.
Si bien técnicamente podríamos hablar de un trato especial y diferenciado plasmado en los tiempos de desgravación o en algunas excepciones y atención a ciertas sensibilidades del Mercosur, consideramos que no es suficiente para contemplar las profundas asimetrías existentes.
El acuerdo, si bien promete el acceso de determinados productos regionales al mercado europeo, tiende a consolidar un patrón de intercambio en el cual el bloque tiene una inserción absolutamente subordinada, generando un cerrojo que aumenta el costo de la reversibilidad de este patrón. No contempla mecanismos ni incentivos para otro tipo de alianzas que permitan impulsar un formato diferente de integración de cadenas, más allá de la que se puedan dar solo comandadas en función de los intereses de algunas grandes compañías europeas.
En la República Argentina es evidente que un acuerdo de esta magnitud y naturaleza impacta no solo en la esfera comercial, sino también en las perspectivas de desarrollo del país, al cristalizar una estructura productiva primarizada e incrementar la dependencia tecnológica bajo una lógica de inserción externa subordinada. A su vez, limita los márgenes de maniobra de las políticas públicas para implementar transformaciones que modifiquen el perfil económico-productivo del país.
El acuerdo cristaliza una estructura productiva primarizada e incrementa la dependencia tecnológica bajo una lógica de inserción externa subordinada.
Esto tiene lugar en un escenario que empeora aún más el panorama, dada la pérdida de capacidades estatales y el completo desmantelamiento de las políticas de apoyo productivo, científico y tecnológico en marcha bajo el gobierno de Javier Milei.
Este acuerdo pone en serio riesgo el entramado productivo y el empleo nacional, al tiempo que limita nuestro margen de maniobra. Como contrapartida, implica un acceso muy limitado al mercado europeo.
En cuanto al ya limitado acceso de los productos argentinos en Europa, si bien la UE se compromete a liberalizar el 92 % de las importaciones provenientes del Mercosur y el 99 % de las exportaciones agrícolas quedarían formalmente liberalizadas (ya sea mediante desgravación inmediata u otros mecanismos), los beneficios no son automáticos ni están garantizados. Existen exigencias estrictas, como mencionamos, y previsibles nuevos cambios regulatorios.
La industria argentina —automotriz, metalmecánica, química, farmacéutica, entre otras— queda expuesta a competir con empresas europeas y a perder el mercado de los socios del bloque —en particular, Brasil—, mientras que los países de la región tienen un acceso limitado de sus productos agropecuarios al mercado europeo.
Enmarcado en las políticas del gobierno de Javier Milei, contribuirá con la consolidación de un modelo de inserción primaria, extractivista y excluyente, plasmado en un instrumento internacional que aumenta, como señalamos, los costos de su reversibilidad. Si bien cada caso es diferente, la experiencia internacional abona esta interpretación.
El acuerdo contribuirá con la consolidación de un modelo de inserción primaria, extractivista y excluyente.
La paradoja de un trato especial y diferenciado que hemos denominado irónicamente “inverso”, es decir, a favor de la parte más poderosa, es, desde nuestra perspectiva, la actualización de un pacto neocolonial nunca quebrado. No deja de llamar la atención que tanto las dirigencias como los pueblos de esta geografía hayan tenido una posición tan diferente hacia este acuerdo en comparación con lo que fue una gran gesta de resistencia que culminó en el “No al ALCA”. No hay ingenuidad en esta preocupación. Sabemos lo que representa el imperialismo estadounidense en estas tierras, así como la resistencia. Pero, de hecho, el perjuicio y la periferialización implicados en el acuerdo con la UE, en los términos en los que fue negociado, conllevan dilemas semejantes para el desarrollo y la autonomía a los planteados por la propuesta hemisférica. La negociación del ALCA y la negociación con la Unión Europea son hermanas gemelas, nacen a mediados de los años noventa de la misma disputa entre potencias por esta geografía. La menor confrontación con este acuerdo tal vez de cuenta de que el pacto neocolonial simbólico aún no está roto. Cuando este acuerdo entre en vigor, quebrarlo implicará un esfuerzo mayor. Valdrá, sin embargo, la pena.