Debates abiertos sobre el presente y el futuro de la integración socio-urbana en Argentina
Durante los últimos años la integración socio-urbana buscó transformar la relación entre el Estado y los barrios populares. Hoy, con obras paralizadas y un fuerte repliegue estatal, ese proceso quedó en suspenso. El artículo revisa las lecciones regionales y los dilemas abiertos sobre el futuro de la política urbana en Argentina.
En América Latina, los barrios populares no son una anomalía: son una forma histórica de producir ciudad. Millones de personas construyeron sus viviendas con sus propias manos, organizaron redes de agua, electricidad y cuidado antes de que el Estado llegara y desarrollaron tramas comunitarias que sostienen la vida cotidiana en contextos de profunda desigualdad.
Durante décadas, las políticas públicas oscilaron entre la erradicación, la tolerancia pasiva y la intervención fragmentada. Sin embargo, en los últimos años comenzó a consolidarse otro paradigma: la integración socio-urbana. No se trata solo de urbanizar un barrio, sino, por lo menos discursivamente, de reconocerlo como parte de la ciudad, garantizar derechos y articular dimensiones urbanísticas, habitacionales, ambientales y socioeconómicas en una misma intervención.
La integración socio-urbana implica reconocer el barrio como parte de la ciudad, garantizar derechos y articular dimensiones urbanísticas, habitacionales, ambientales y socioeconómicas en una misma intervención.
En Argentina, este enfoque adquirió un marco normativo propio y una institucionalidad específica. Pero su desarrollo, sus tensiones y su situación actual no pueden comprenderse sin mirar el escenario regional. Colombia, Brasil y Venezuela, entre otros casos, con trayectorias distintas y resultados heterogéneos, ofrecen espejos donde observar las posibilidades y límites de este tipo de políticas.
Más allá de lo interesante de pensar este nuevo ciclo de políticas en barrios populares y sacar conclusiones que puedan servir a futuro —que es parte de lo que intentamos hacer en esta nota—, la situación en nuestro país es muy particular. Desde el inicio del gobierno de Milei se produce un giro discursivo, una fuerte retracción presupuestaria y debilitamiento institucional —que incluyó el intento de cierre de la SISU, conflicto aún abierto—. En los barrios populares de Argentina hoy hay 628 obras paralizadas. Más de 11.000 mujeres que iniciaron refacciones en sus viviendas y no pudieron terminarlas. Más de 98.000 familias esperan una resolución ante la solicitud del Certificado de Vivienda Familiar. Al mismo tiempo, organizaciones sociales y referentes territoriales advierten algo más inquietante: cuando el Estado se retira, otros actores ocupan el lugar.
En los barrios populares de Argentina hoy hay 628 obras paralizadas. Cuando el Estado se retira, otros actores ocupan el lugar.
No se trata solo de infraestructura inconclusa o mal provecho de recursos estatales. Se trata de quién organiza el territorio, quién regula la vida cotidiana. En territorios históricamente atravesados por desigualdades, la ausencia estatal no produce vacío, sino reconfiguraciones de poder: economías ilegales, intermediaciones violentas y disputas por el control territorial. La política urbana, entonces, no es solo una cuestión técnica; es una cuestión de soberanía, derechos y democracia urbana.
De la política fragmentada al intento de integralidad
Durante gran parte del siglo XX, la política urbana hacia los asentamientos informales estuvo marcada por una lógica sectorial: programas de vivienda por un lado, infraestructura por otro, acciones sociales desconectadas entre sí. Esa fragmentación no era solo administrativa; expresaba una mirada que concebía al barrio popular como un problema a resolver y no como parte constitutiva de la ciudad.
Desde los ámbitos académicos este tipo de políticas han sido muy criticadas por su escasa capacidad para transformar las condiciones que producen la informalidad. Las ciudades crecen tanto por la vía formal —mediada por el mercado y, en menor medida, por el Estado— como por la vía informal. Las políticas de urbanización tienden a intervenir sobre las consecuencias visibles (el déficit habitacional, la precariedad urbana, etc.) más que sobre las causas estructurales: bajos ingresos, brecha entre oferta y demanda de suelo urbano, regulación civil y urbanística excluyente, modelo de desarrollo económico concentrado, ausencia de crédito accesible, entre otros factores.
Por esto, la superación de la informalidad requiere políticas estructurales de planificación urbana y habitacional: generación masiva de suelo urbano servido, planes de vivienda pública de escala, subsidios a la demanda, reformas regulatorias y sistemas de financiamiento inclusivos. Sin estas herramientas, las intervenciones tienden a ser absorbidas nuevamente por la lógica de la informalidad que buscan revertir.
Estas críticas comenzaron a permear los espacios de decisión de organismos multilaterales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial, promoviendo un nuevo giro en el diseño de políticas urbanas. Este giro conceptual comenzó a consolidarse en la región a finales de los años noventa y principios de los 2000. En Brasil, el programa Favela-Bairro en Río de Janeiro introdujo la idea de “transformar la favela en barrio” sin erradicarla. Más tarde, Morar Carioca intentó profundizar ese camino bajo el paraguas de los grandes eventos internacionales. El caso de Medellín consolidó esta perspectiva y terminó de configurar un nuevo modelo de intervención: el urbanismo social. En Venezuela, la Gran Misión Vivienda buscó responder masivamente al déficit habitacional, con énfasis en la producción de vivienda nueva. Cada uno de estos casos tienen sus particularidades y adoptan especificidades en función de la orientación política del gobierno que las desarrolla y las características locales.
En Argentina, el punto de inflexión fue la sanción de un marco normativo específico que reconoció a los barrios populares relevados en el Registro Nacional de Barrios Populares (RENABAP) y estableció la integración socio-urbana como política de Estado. Este encuadre fue clave: permitió dotar de estabilidad institucional a una agenda históricamente errática y fijar lineamientos comunes para su implementación en todo el territorio nacional.
Los casos latinoamericanos como aprendizajes
El giro regional sobre qué hacer con la problemática de la informalidad y los barrios populares, tuvo su traducción en las distintas ciudades. Cada una con sus historias, sus luchas, sus dinámicas sociales, los perfiles de los gobiernos nacionales y locales y las características territoriales hizo una adaptación situada de esta mirada general.
Los consensos: había que desarrollar políticas que atacasen la problemática, las mismas debían ser integrales y atacar más de una dimensión del problema, un punto importante era la articulación y el diálogo con el resto de la ciudad y la participación de las poblaciones era un elemento a tener en cuenta.
Medellín se convirtió en el emblema —o un caso muy mirado— de estas intervenciones. Su elemento distintivo fue la fuerte intervención en el espacio público, que transformó significativamente las condiciones físicas de los barrios. Bibliotecas y espacios monumentales, el Metrocable que conectaba laderas históricamente aisladas, una fuerte intervención pública en calles y servicios y mejoramiento de fachadas sobre todo. Los barrios cambiaron su imagen, pero no siempre esto estuvo acompañado de una reducción de las desigualdades estructurales, las condiciones de segregación, los estigmas territoriales y la reducción de la pobreza.
Brasil ofrece lecciones importantes. Favela-Bairro marcó un hito en la región a fines de los 90 al abandonar la tradición erradicadora. Su objetivo central era dotar a las favelas de las mismas infraestructuras, servicios y accesibilidad que el resto de la ciudad. Fue reconocido en términos internacionales por su escala y multisectorialidad.
Años más tarde, y en otro contexto político, en 2010, el Morar Carioca, intentó profundizar la integración, poniendo mayor énfasis en la regularización del dominio, mejoramientos de vivienda más completos y conexión a las redes de servicios formales. Su alcance y escala fueron más limitados, con una tendencia a priorizar la intervención en favelas con ubicaciones privilegiadas. Estos proyectos evidencian que si la mejora urbana no va acompañada de regulaciones claras sobre la venta de viviendas, alquileres y uso del suelo, puede derivar en procesos de desplazamiento indirecto y favorecer dinámicas de valorización. La integración puede transformarse en puerta de entrada a la especulación inmobiliaria, rompiendo completamente con la función social que cumplieron históricamente estos territorios.
Sin regulación del suelo, la integración urbana puede convertirse en la puerta de entrada a la especulación inmobiliaria.
Las Zonas Especiales de Interés Social (ZEIS), también en Brasil, constituyen un intento más estructural. Se delimitaron zonas donde la prioridad sería la vivienda de interés social y la promoción de políticas que limiten los usos especulativos y promuevan la inversión para sectores sociales desfavorecidos. Incluyen entre sus herramientas instrumentos fiscales que desincentivan la especulación, parámetros constructivos específicos, porcentajes destinados a viviendas sociales, restricciones en los usos del suelo y prioridad en la intervención pública, entre otras. Allí aparece una lección clave: la integración urbana necesita herramientas de regulación del suelo. No alcanza con la obra; se requiere arquitectura normativa que proteja a quienes habitan el territorio.
Por último, la Gran Misión Vivienda Venezuela representa otro modelo de abordaje: producción masiva de unidades habitacionales con fuerte protagonismo estatal. Millones de viviendas fueron construidas bajo esa iniciativa. Sí millones, más de cinco.
Además de la escala, el caso venezolano, incorporó de distintos modos la participación de las poblaciones. Las formas más interesantes en que lo hizo fueron las cooperativas de trabajo de la construcción, más comunes en otras políticas de vivienda, y cooperativas autogestivas de vivienda —similar a la Ley 341 de CABA— donde los/as habitantes planificaban, diseñaban y ejecutaban el proyecto, para luego vivir en estos edificios soñados por ellos mismos.
La experiencia venezolana muestra que la escala importa, pero también la institucionalidad. La masividad sin sostenibilidad económica ni participación popular puede enfrentar límites, sobre todo en el mantenimiento y apropiación de las obras.
Argentina: una política nacida desde abajo. Entre la escala y la integralidad.
En Argentina, la integración socio-urbana tiene sus orígenes en la demanda de las organizaciones territoriales. En 2016, organizaciones sociales realizaron el primer relevamiento nacional de barrios populares. Identificaron más de 4.400 asentamientos.
El registro —luego oficializado estatalmente— fue un punto de inflexión. En la última actualización se contabilizaron 6.400, alrededor de cinco millones de personas. Por primera vez, el Estado delimitó polígonos, cuantificó población y reconoció formalmente territorios históricamente invisibilizados. Al tiempo, se creó el Certificado de Vivienda Familiar que permitió acreditar domicilio y fortalecer la seguridad de tenencia sin necesidad de escritura plena.
La Ley 27.453 declaró la integración socio-urbana de interés público y sujeta a expropiación las tierras ocupadas por estos asentamientos. Se creó la Secretaría de Integración Socio-Urbana (SISU) y un fondo específico —el FISU— financiado en gran parte por impuestos extraordinarios. Allí aparece una innovación clave: la política urbana financiada con gravámenes a sectores de mayores ingresos. Una decisión distributiva explícita.
Se creaba así una estructura estatal y financiera que le daría sustento a la política.
La SISU desplegó una batería diversa de programas. Algunos apuntaban a intervenciones rápidas y extendidas territorialmente —Obras Tempranas, Mi Pieza—, otros apostaban a proyectos integrales —PEG— que incluían infraestructura, regularización y mejoramientos de vivienda, etc. El programa Mi Pieza, alcanzó a más de 250.000 mujeres en 5.111 barrios. Fue la política de mayor alcance territorial y con fuerte impacto de género. Su fortaleza fue la rapidez en la ejecución debido y expansión territorial. Su principal falencia fue el escaso acompañamiento técnico para garantizar mejoras estructurales duraderas.
El programa Lote.Ar buscó abordar el problema estructural del acceso al suelo, a partir de la generación de lotes con servicios. Se proyectaron 23.909 lotes con servicios (beneficiando a más de 98.000 personas), con más de un millón de inscriptos como demandantes.
Allí donde se desplegó plenamente, el PEG expresó la ambición más transformadora de la política, aunque en términos numéricos tuvo menos presupuesto que los Programas de Obras Tempranas y Mi Pieza, dando cuenta que la prioridad de la política fue alcanzar mayor cantidad de territorios. La prioridad presupuestaria se inclinó hacia la expansión territorial.
La política demostró que es posible una presencia federal, con participación de organizaciones territoriales que, contra prejuicios instalados, registraron altos niveles de ejecución. La transparencia fue una apuesta estratégica en un contexto de cuestionamientos públicos, que se garantizo con la publicación continua de datos abiertos
La política también mostró sus límites: fuentes de financiamiento extraordinarias, cierta desarticulación con proyecciones de los gobiernos locales y vulnerabilidad frente a cambios de gobierno.
CABA: profundidad sin escala
La Ciudad de Buenos Aires ofrece un contrapunto interesante. Desde 2016 impulsó procesos de integración solo en cuatro barrios populares —cuando existen más de 40 en la ciudad—, con alto presupuesto y fuerte intervención física. Allí se priorizo la profundidad sobre la escala.
Este contrapunto entre la política nacional y la local deja planteada una tensión evidente: ¿alcanzar muchos territorios con intervenciones parciales o concentrar recursos en procesos integrales más profundos? Sin embargo, esta pregunta es tramposa. ¿Por qué habría que elegir? Si el Estado tuviese la decisión política de priorizar la integración de los barrios populares, se podrían desarrollar —aunque sea en etapas y en el largo plazo— una política que con profundidad alcance todo los territorios.
Si el Estado tuviese la decisión política de priorizar la integración de los barrios populares, se podrían desarrollar una política que alcance a todos los territorios.
En barrios pequeños, como Rodrigo Bueno o Fraga, la construcción de vivienda nueva transformó significativamente el paisaje urbano. En barrios grandes como Villa 31 o Villa 20, la intervención fue más desigual: zonas nuevas altamente consolidadas conviven con grandes sectores históricos aún muy deficitarios.
El caso porteño específicamente muestra otro dilema: la vivienda nueva avanza más rápido que el mejoramiento de lo existente, generando nuevas desigualdades internas. Y cuando el financiamiento se interrumpe, los proyectos quedan inconclusos, baldíos abandonados, calles abiertas sin terminar y redes troncales sin conexión domiciliaria. La integración incompleta también produce fragmentación.
Cuando el Estado se corre
Organizaciones sociales, referentes religiosos, vecinos y académicos vienen advirtiendo sobre los efectos de la paralización de las obras. En barrios donde las intervenciones quedaron a mitad de camino, no solo se interrumpieron mejoras materiales; se interrumpieron procesos.
Territorios que se reordenaban vuelven a desorganizarse. Vínculos institucionales construidos con esfuerzo se tensan. Y en ese intersticio emergen actores que ocupan el lugar vacío.
Se multiplican relatos sobre economías ilegales que financian mejoras puntuales —apertura de calles, conexiones informales, asistencia alimentaria, préstamos de dinero— con objetivos estratégicos claros: mejorar la circulación para facilitar el acceso a puntos de venta, consolidar control territorial y construir legitimidad local.
No es una hipótesis abstracta. Según el Observatorio de la Deuda Social de la Universidad Católica Argentina, ya en 2023 tres de cada diez hogares identificaban la venta o tráfico de drogas en su entorno inmediato. La percepción crece de manera marcada a medida que aumenta la vulnerabilidad socioeconómica: mientras en hogares de clase media alta el riesgo declarado era del 15 %, en los sectores más bajos alcanzaba casi la mitad.
La retirada estatal no produce un vacío neutro. Produce una disputa. Cuando no hay integración, crecen la fragmentación y la competencia por el control del territorio.
En el debate actual subyace una discusión más amplia sobre el rol del Estado. Para algunos sectores, la integración socio-urbana representa un gasto ineficiente en un contexto de ajuste fiscal. Para otros, es una inversión estratégica en cohesión y seguridad social.
La evidencia comparada sugiere que la urbanización no es solo una política social: es una política de ordenamiento territorial y de prevención de conflictos futuros. La ausencia prolongada del Estado no reduce costos, los desplaza.
En barrios donde falta trabajo, infraestructura, se vive en carne propia la cara más cruda de la desigualdad y se retira la presencia institucional, el tejido social se debilita. La oferta de economías ilegales se vuelve más atractiva, no solo por ingresos rápidos sino por la construcción de identidad y pertenencia. Allí donde el Estado no regula ni acompaña, otros ordenan.
La integración socio-urbana, entonces, no es solo una discusión técnica. Es una definición política sobre qué tipo de ciudad y qué tipo de democracia se quiere construir.
Las reglas del desorden
La ciudad es un pacto materializado en calles, viviendas y servicios. Existen reglas que ordenan la forma en que nos movemos, habitamos, nos vinculamos. La integración socio-urbana intenta ampliar ese pacto a quienes históricamente quedaron fuera.
Las experiencias regionales muestran que no existe un modelo perfecto. Hay aprendizajes, avances, retrocesos y contradicciones. Pero también muestran algo consistente: cuando el Estado asume la integración como política de Estado, las condiciones de vida mejoran y la conflictividad disminuye. Cuando se repliega sin alternativas, la desigualdad territorial se profundiza.
Cuando el Estado asume la integración como política de Estado, las condiciones de vida mejoran y la conflictividad disminuye. Cuando se repliega sin alternativas, la desigualdad territorial se profundiza.
Hoy la Argentina enfrenta una encrucijada. Sostener, reformular o abandonar la integración socio-urbana no es una decisión meramente presupuestaria. Es una decisión sobre quién tiene derecho a la ciudad y quién define el orden territorial. Allí donde el Estado no construye integración, otros construyen poder.
Los aprendizajes de estas décadas en torno a qué hacer con la informalidad y los barrios populares son muchos. Son tiempos de sistematizar y tomar nota, para en el futuro construir una política verdaderamente transformadora. Elementos como la importancia de combinar las intervenciones urbanas en los asentamientos populares con proyectos más amplios de ordenamiento territorial o la necesidad de mecanismos que regulen la venta y el alquiler para preservar la función social de la vivienda luego de las intervenciones. De algo no hay duda. Ya no hay lugar para políticas parciales, revertir la informalidad exige una combinación de estrategias que van desde vivienda nueva hasta mejoramiento in situ y regulación del mercado. Pero no basta con unas pocas intervenciones, es necesario un Estado presente y decidido a construir un proyecto de largo plazo con el financiamiento suficiente para que eso sea posible.