Por Melisa Demetrio (UBA-GICP), Maximiliano Rey (UBA-UNSAM) y Jaime Achervall (UBA).
Argentina no solo enfrenta desigualdades sociales, sino también profundas asimetrías territoriales que condicionan las oportunidades de vida según el lugar de nacimiento. Comprender cómo se construyeron históricamente estas brechas y cómo opera realmente el federalismo es clave para imaginar un proyecto nacional integrado.
Introducción
Además de ser un país socialmente desigual, Argentina presenta agudos desequilibrios territoriales. Esta situación, que produce contrastes en las posibilidades de bienestar presentes y futuras para la ciudadanía de las diferentes provincias, es un tema ineludible a la hora de la elaboración de propuestas del campo nacional/popular.
Entre las tareas para transformar esta situación, tal vez la principal sea la generación de los arreglos políticos y económicos que contengan las particularidades de las identidades e intereses provinciales de forma tal de enmarcarlas en un potente proyecto nacional.
Sostenemos que las lacerantes discordancias en los indicadores sociales de las provincias están vinculadas al proceso histórico de construcción de sus capacidades socioproductivas y que estas se reproducen desde hace más de un siglo condicionadas por las prácticas políticas integubernamentales que priman en Argentina.
Por eso es de vital importancia desentrañar la dimensión territorial del sistema político, incluyendo en este análisis la estructura institucional federal, las transacciones y negociaciones entre actores políticos que se generan, y las oportunidades que este complejo produce para la viabilidad de un modelo de desarrollo nacional que involucre el despliegue de las potenciales capacidades de todas las regiones.
En esta dirección, este artículo pretende poner sobre la mesa la importancia del federalismo como expresión de las diversidades regionales, pero también los desafíos que su estructuración política y económica plantea al desarrollo de una idea de nación integrada y con lugar para todas las personas que habitan el vasto territorio argentino.
En lo que sigue, sabiendo de la complejidad y multidimensionalidad del tema, intentamos identificar conceptos y procesos centrales, que aún sin agotar la cuestión, aporten elementos de análisis a una propuesta del campo nacional/popular, en la búsqueda de un federalismo cooperativo integrado, que brinde a todas y todos los compatriotas, sin importar su lugar de nacimiento y residencia, las condiciones mínimas para desarrollar una vida digna y plena.
Desarmando el sentido común sobre el federalismo
En el debate público y en el uso de sentido común muchas veces se hace alusión al federalismo por la negativa, ora porque es un sistema en donde el nivel provincial es sojuzgado por el Estado central, ora porque las provincias son indisciplinadas y toman acciones unilaterales y/o inconsistentes, inclusive enfrentando la estrategia nacional.
Frente a esta situación, es necesario comenzar con una clarificación conceptual: desde una mirada normativa el federalismo no es un sistema en el que domina la Nación o en el que las provincias son libres de hacer lo que les venga en gana.
Como ocurre con todos los países del mundo que tienen esta forma de gobierno, el federalismo argentino nace como un sistema de reglas que, en tanto consecuencia de cierta relación de fuerzas entre diferentes élites territoriales, supone un pacto de compromiso. Este pacto es posible por la común identidad nacional, que se convalida a través de acuerdos institucionales que den garantías a actores cuyos intereses no siempre coinciden.
Estos grupos territoriales se despliegan en el marco de una comunidad política regional -más o menos débil, más o menos organizada- que es su vehículo de expresión y representación. Paralelamente, esta entidad y estos actores forman parte de una comunidad política mayor, que da marco e institucionaliza una convivencia en constante reactualización a partir de la negociación y el intercambio.
Lo que queremos significar es la importancia de entender dos movimientos simultáneos que, en una mirada ligera, parecen contradictorios pero que articulados son la esencia del federalismo: las provincias son vitales para dar cauce a intereses e identidades locales y al mismo tiempo son parte de un todo mayor, llamado Nación.
Esta característica del federalismo también se evidencia si dejamos sus orígenes y volvemos al plano conceptual. Si bien existen múltiples definiciones y, además, se verifican diferentes aplicaciones prácticas -pues cada diseño federal es único y diferente- para desarrollar una definición mínima de federalismo es necesario considerar dos principios:
– el principio de autonomía, que se construye alrededor de la existencia de al menos dos ámbitos estatales con altos rangos de autoorganización y autogobierno,
– el principio de articulación e interpenetración, que implica el involucramiento de cada nivel en las decisiones del otro, tanto en lo político institucional como en la gestión estatal.
Estos principios toman vigencia a partir de la idea de que los ámbitos subnacionales miembros del pacto federal (en la Argentina, las Provincias) tengan importantes potestades sobre el orden social local y en el despliegue de políticas públicas, pero que dejen en manos nacionales los elementos esenciales de la estatalidad (en el caso argentino: defensa, relaciones exteriores, moneda, garantía de mercado único, códigos de fondo o de derecho sustantivo, etc.).
Para evitar que el gobierno central, apalancándose en estas potestades básicas, las extiendan hasta hacer desaparecer la autonomía regional, las provincias tienen todas las funciones no expresamente delegadas por ley, instancia que pueden proteger desde la Cámara de Senadores, reservada a la representación provincial. Simétricamente, las provincias poseen autonomía respecto a la Nación, pero el Pacto Federal les impide abandonarla y contradecir la Constitución Nacional, situación que en la misma se garantiza a través del instituto de la intervención federal.
Las características mencionadas, tanto en lo que hace al equilibrio en la descentralización como a la interpenetración y participación recíproca, son los elementos que diferencian al sistema federal tanto de las confederaciones como del sistema unitario.
Un comentario necesario para cerrar este título: en distintos momentos del último cuarto del siglo pasado, la hegemonía neoliberal y la sociocéntrica tendieron a priorizar las miradas descentralizadoras -en el primer caso, por su funcionalidad al ajuste estructural; en el segundo, por su forma de abordar la cuestión democrática- en detrimento de las dimensiones de coordinación e interpenetración. En la última década, las miradas federales han tendido a reponer la dimensión de la coordinación e interpenetración como un elemento clave – tan importante como el de la autonomía- dentro del orden federal.
Conflictividad y cooperación
La existencia garantizada constitucionalmente de diferentes niveles gubernamentales que implementan políticas públicas sobre un mismo territorio y por ende una misma población (consecuencia práctica de la definición dada de federalismo), puede derivar en lo que en la jerga académica se denomina “agendas incongruentes”, que no es ni más ni menos que la posibilidad de decisiones encontradas entre Nación y una provincia o un grupo de ellas. Si bien históricamente esto es consustancial al orden federal, y puede funcionar como un acicate a un continuo ajuste virtuoso, también puede derivar en comportamiento anómico y desarticulado, y hasta en conflicto político que pueda amenazar la integridad nacional.
Esta tensión, según puede resumirse de la ingente literatura académica que se ha dedicado al tema, ha resultado que al día de hoy se asuma que la federación Argentina posee las siguientes características:
- un amplio carácter descentralizado de la gestión pública,
- una debilidad estructural de la fiscalidad provincial que depende de transferencias nacionales, y
- una creciente desnacionalización de la representación regional que convive con una paralela ambaización de la representación nacional.
En este marco, una extendida interpretación en el debate público y el sentido común periodístico es la existencia de relaciones de sojuzgamiento del gobierno Nacional sobre los gobiernos provinciales. Esta imagen está basada en la asimetría del federalismo fiscal, en donde la Nación concentra potestades para generar recursos, hacia los cuales guarda cierta discrecionalidad para gestionarlos como transferencias hacia las provincias.
Otra dimensión, menos transitada en el debate general, tiende a compensar este desequilibrio: la política electoral. En esta, y tanto por responsabilidades de gestión estatal como por disposiciones institucionales vinculadas a cómo se organizan las elecciones y la representación legislativa, las provincias son actores de primer orden.
Puestas en conjunto las dimensiones económico-financieras, por un lado, y político-electorales y de gestión, por otro, se llega a una situación que puede describirse como de fortalezas y debilidades en ambos lados. Mientras la Nación tiene recursos monetarios, las provincias hegemonizan la construcción territorial; mientras aquella precisa de actores subnacionales para la gestión y la gobernabilidad institucional, éstas son vulnerables a una eventual extorsión financiera.
En otros términos, cada uno de los dos niveles gubernamentales tienen recursos/necesidades que el otro requiere/puede satisfacer y por ende se embarcan en relaciones de negociación e intercambio.
Los gobernadores necesitan recursos fiscales (que pueden llegar en forma de transferencias directas, programas nacionales de todo tipo, obras públicas, créditos internacionales, autorización de endeudamiento, relajación de condiciones de la propia deuda provincial con la Nación, regulaciones favorables a alguna actividad económica regional, cuestiones vinculadas con el financiamiento de las cajas previsionales provinciales, etc.) y el presidente necesita volumen político, capacidad de llegada al territorio y apoyo parlamentario para la gobernabilidad cotidiana, la gestión estatal y la consecución de sus objetivos políticos.
Aquí llegamos a otro nudo gordiano de federalismo argentino: en esta dinámica de negociaciones e intercambios, las condiciones por las cuales el presidente puede conformar coaliciones que le permitan desplegar sus iniciativas implican realizar transferencias -directas o indirectas- que no necesariamente tienden a ser óptimas en términos de un desarrollo equilibrado e igualitario del territorio. De igual forma, pueden llevar a los gobernadores a privilegiar sus situaciones locales en desmedro de la visión de conjunto, de la construcción de un proyecto nacional.
Instituciones y práctica política
El federalismo es un sistema de reglas que pauta las relaciones políticas, pero que puede arrojar resultados diferentes según sea el contenido que le otorgan los jugadores. Teniendo esto presente, la tarea del campo nacional/popular es encontrar un camino en el cual, considerando la historia y las condiciones propias del país, encuentre una salida de desarrollo inclusivo y equidad territorial a este esqueleto institucional.
Se trata de una tarea compleja porque, como hemos descrito, existen factores que tienden a fragmentar territorialmente el país y, al mismo tiempo, hay otros elementos que promueven acciones unilaterales del histórico centralismo argentino. Y ambas no se equilibran mutuamente, sino que dislocan el resultado final. Por otro lado, está claro que existen fuertes limitaciones tanto presupuestarias como de equilibrio de fuerzas políticas y fenómenos sociales (por ejemplo, la ya mencionada desnacionalización) que impiden pensar en soluciones simples y mucho menos mágicas.
La mencionada tarea requiere la participación activa de los propios involucrados, con un respeto profundo por el lugar de cada uno, partiendo del supuesto básico que ostenta el federalismo en la visión nacional/popular: no existen provincias ni territorios inviables, todos tienen un papel que cumplir y un espacio legítimo en el proyecto común. Del mismo modo, nadie está por encima del conjunto; las necesidades particulares deben adecuarse a la construcción de un proyecto nacional que abrace la diversidad y la convierta en fortaleza.
Seguramente deben repensarse en profundidad las dimensiones legislativa, electoral y fiscal, pero la justicia social territorial no se alcanza por decreto ni por mera redistribución de recursos (la tautológica apelación a que el esperado y deseable cambio en la ley de coparticipación vaya a resolver las asimetrías), ni con divisiones territoriales o reingenierías legislativas o electorales, sino a partir de un proyecto de desarrollo integral.
En tal sentido, sólo podemos adelantar un principio: en virtud de nuestra historia y nuestra geografía diferenciada, el proyecto debe reconocer distintas especializaciones productivas, con múltiples nodos de dinamismo económico y social. Es imprescindible abandonar el modelo históricamente centrado en la Pampa Húmeda y avanzar hacia una concepción policéntrica del desarrollo, donde cada región aporte desde sus capacidades y reciba las condiciones necesarias para desplegar su potencial, siempre, insistamos una vez más, en el marco de un proyecto de Nación.
El Estado nacional tiene la responsabilidad de liderar el plan de desarrollo, estableciendo lineamientos generales, instancias de monitoreo y evaluación, garantizando el cumplimiento efectivo de los objetivos y la coherencia del proyecto.
Para que la frase “Dime en qué provincia naciste y te diré qué derechos tienes” deje de ser una realidad, son necesarias iniciativas en pos de la homogeneización de derechos a nivel nacional, como lo fueron en su momento la Ley 25.864 de 2003 (de 180 días de clase en todas las provincias), o la paritaria salarial docente, con un piso remunerativo nacional.
Sobre los procesos político-institucionales y de gestión que posibilitarían este escenario, en diversos artículos quienes elaboramos este trabajo hemos vertido diferentes propuestas, de las cuales aquí anotamos sólo algunas a modo de ejemplo de cómo podría concretizarse el enfoque conceptual presentado en las páginas previas.
Por un lado, la participación provincial no puede limitarse a la ejecución de políticas diseñadas en la Casa Rosada. Debe abrirse espacios que le permitan a las provincias intervenir de manera real y efectiva en el diseño y gestión de las políticas públicas centrales, incorporando representantes regionales en organismos clave para el desarrollo, como la AFIP, el Banco Central, el Banco Nación, la Secretaría de Políticas Universitarias, la Agencia Nacional de Promoción de la Investigación, el Desarrollo Tecnológico y la Innovación (Agencia I+D+i) o las empresas públicas estratégicas.
Paralelamente, las nuevas tecnologías permiten perfectamente distribuir homogéneamente en el territorio tanto la localización como el empleo nacional. Más del 90% del empleo y los organismos centrales, autoridades regulatorias, entes descentralizados y agencias de política pública tienen sede en CABA, lo que implica que los procesos de toma de decisión, diseño normativo y asignación presupuestaria se concentran en el AMBA.
Otras propuestas de fortalecimiento de la dinámica federal como conjunto cooperativo de gestión son:
-Fortalecimiento de los Consejos Federales, jerarquizándolos y otorgándoles mayores funciones para diseñar políticas con una visión de federalismo cooperativo.
-Políticas de confluencia organizacional: espacios de colaboración para gestionar datos, desarrollar sistemas y realizar evaluaciones, fortaleciendo las capacidades estatales técnico-burocráticas locales. Una desigualdad que se hará cada vez más gravosa es la “brecha digital”, por ende remarcamos la importancia de asegurar la extensión y la apropiación de las nuevas tecnologías de gestión.
-Acuerdos Regionales Metropolitanos. Dada la complejidad de las áreas metropolitanas, se requiere una coordinación específica entre los distintos niveles de gobierno para aplicar políticas de gestión territorial.
Debe insistirse en que el liderazgo nacional no debe confundirse con competencia en la construcción territorial, tarea que corresponde a provincias y municipios. La Nación debe ser el marco ordenador y garante de la equidad, pero no compite por el favor de las organizaciones libres del pueblo en el territorio, ni busca sustituir la iniciativa local o desplazar la capacidad de gestión de los gobiernos subnacionales.
Este esquema supone un cambio cultural y político de gran envergadura. Implica pasar de una lógica de subordinación o enfrentamiento a una lógica de cooperación y corresponsabilidad. Implica también reconocer que la diversidad territorial no es un obstáculo, sino la base sobre la cual puede edificarse un proyecto nacional más robusto y sostenible. La clave está en articular las identidades provinciales con una visión de conjunto, evitando tanto la fragmentación como la homogeneización forzada.
Finalmente, la construcción de un federalismo inclusivo exige un compromiso político sostenido. No basta con diseñar instituciones o sancionar leyes: se requiere voluntad de los actores para dotar de contenido redistributivo y equitativo al esqueleto institucional existente. El campo nacional/popular tiene aquí una tarea histórica: encontrar un camino que, considerando la trayectoria del país y sus condiciones actuales, permita transformar el federalismo en una herramienta de desarrollo inclusivo y de equidad territorial, capaz de garantizar que todas y todos los compatriotas, sin importar su lugar de residencia, puedan llevar adelante una vida digna y plena.
Nota final: el federalismo tiene un costado borgeano, de infinitos caminos que se bifurcan. Lo escrito deja muchos elementos del debate por tratar; algunos de ellos los abordaremos en sucesivas notas (si los editores nos lo permiten). Adelantamos temas ineludibles: federalismo y cuestión regional (el lugar de CABA, Buenos Aires, el Norte Grande, la Patagonia); coparticipación federal y (re)distribución de recursos; el rol de los municipios en el pacto federal; las coaliciones legislativas y la sub y sobrerrepresentación provincial; Consejo de la Magistratura y Poder Judicial unitario; peronismo y “confederación” de seccionales provinciales; proyecto nacional y dominio originario de los recursos naturales, etc. etc. etc.
La desigualdad territorial argentina es el resultado de más de un siglo de capacidades productivas divergentes, sostenidas por prácticas político-federales que perpetúan brechas estructurales.
Construir un federalismo cooperativo exige superar el centralismo histórico y la fragmentación provincial, para dar lugar a un proyecto nacional policéntrico que garantice derechos equivalentes en todo el país.